|
Moderniseringsdepartementet
Postboks 8004 Dep
0030 Oslo
HØRING - NY EMBETS- OG TJENESTEMANNSLOV
HOVEDSAMMENSLUTNINGENE LO-STAT, UHO OG YS-STATs HØRINGSUTTALELSE TIL NY LOV OM EMBETS- OG TJENESTEMENN
Innledning
Departementet foreslår at nåværende tjenestemannslov av 4. mars 1983 nr. 3 oppheves og erstattes av ny lov om embets- og tjenestemenn. I den forbindelse har departementet sendt ut høringsnotat av 07.07.04 til ny embets- og tjenestemannslov med svarfrist 1. november 2004.
LO-Stat, UHO og YS- Stat (hovedsammenslutningene) avgir med dette sitt høringssvar og viser i denne forbindelse også til vårt høringssvar i forbindelse med ny arbeidslivslov, NOU 2004: 5 hvor vi går i mot arbeidslivslovutvalgets (ALLUs) forslag om harmonisering av tjenestemannslovens og arbeidsmiljølovens bestemmelser om stillingsvern.
Hovedsammenslutningene konstaterer at departementets forarbeider og forslag til ny embets- og tjenestemannslov er fragmentarisk og til dels motstridende. Det er ikke foretatt en helhetlig vurdering av embets- og tjenestemennenes rolle og funksjon i forvaltningen (se nærmere utdypning i Vedlegg 1). Ved utarbeidelsen av høringsforslaget har departementet heller ikke hatt noen form for dialog med de ansattes organisasjoner.
På bakgrunn av det ovennevnte er hovedsammenslutningene kommet til den konklusjon at det må nedsettes en partssammensatt arbeidsgruppe, gjerne supplert med eksperter, før det nedsettes et lovutvalg som vurderer både de konstitusjonelle, forvaltningsrettslige og tjenestemannsrettslige spørsmål.
Så lenge de overordnede spørsmål ikke er utredet, er Regjeringens lovforslag til ny embets- og tjenestemannslov ikke egnet som grunnlag for vurderinger av endringer av tjenestemannsloven. Nedenfor vil det derfor bare bli knyttet kommentarer til hovedtrekkene i forslaget, med vekt på de rettspolitiske forhold.
I Bakgrunn
1.1. Formål
Formålet med forslaget til ny lov om embets- og tjenestemenn er iflg. Regjeringen modernisering, forenkling, delegering av myndighet, samt harmonisering med regelverket i det øvrige arbeidsliv. Den nye loven skal gjelde parallelt med ny arbeidslivslov og øvrige særlover som regulerer statstjenestemennenes arbeidsvilkår.
Hovedsammenslutningene har med stor undring og uro registrert at Regjeringen med dette høringsnotatet har fremmet forslag om å fjerne grunnleggende rettigheter og bestemmelser for tjeneste- og embetsmenn i staten. Sammenholdt med forslagene fra Arbeidslivslovutvalgets flertall fører disse endringsforslagene til vesentlige svekkelser både når det gjelder de statsansattes stillingsvern, ansettelsesforhold, sikkerhet og trygghet.
Innenfor den forfatningsrettslige ramme representerer statsforvaltningen den utøvende makt. Statens tjeneste- og embetsmenn er Regjeringens redskap – deres ytelser er underlagt strenge krav til saklighet, objektivitet, kvalifikasjoner og kontroll. Siden tjenestemennene og embetsmennene er underlagt disse strenge krav, har det også vært tradisjon for at deres arbeidsforhold og stillingsvernregler er regulert særskilt og forskjellig fra arbeidstakere i privat og kommunal sektor. De spesielle krav til tjenestens utførelse og tjeneste- og embetsmennenes rolle er blant annet stilt for å sikre uavhengighet, og slik at forvaltningen fremstår til nytte for befolkningen og de folkevalgte organer.
Det kan dokumenteres at det særskilte stillingsvernet for tjenestemenn er rettspolitisk nært forbundet med prinsippet om embetsmenns uavsettelighet. På samme måte som for embetsmenns uavsettelighet ligger det en rettsstatstankegang bak stillingsvernet: Tjenestemennene skal samvittighetsfullt utføre sine lovpålagte oppgaver uten hensyn til sympatier eller antipatier hos den politiske ledelse. Stillingsvernet representerer dermed et vern mot illegitim maktutøvelse fra statens side.
En stilling som statstjenestemann skiller seg på denne bakgrunn markert fra en stilling som ansatt i det private arbeidsliv. Ut fra slike vurderinger har lovgiver, forut for lovvedtakene både i 1918, 1977 og 1983, avvist å foreta en full harmonisering mellom reglene for tjenestemenn og andre arbeidstakere.
Departementet har i høringsnotatet ikke berørt statstjenestens særpreg og de grunnleggende forhold som nesten i hundre år har ført til at statens tjenestemenn har hatt en egen tjenestemannslov.
Hovedsammenslutningene stiller seg avvisende til de begrunnelser som er anført i høringsnotatet og som gjentatte ganger kun henviser til argumenter som behovet for modernisering, delegering, forenkling og harmonisering med det øvrige arbeidsliv — uten at disse påstandene utdypes og begrunnes nærmere. I denne forbindelsen vil vi også trekke frem Moderniseringsminister Morten Meyers påstand i Dagbladet 12.07.04 hvor han uttaler; ”Både ventelønnsordningen og ansettelsesprosessen i staten er sløsing med ressurser som bør brukes til å forbedre tjenestene til befolkningen”. Hovedsammenslutningene vil avvise denne påstanden.
I forslaget til ny lov om embets- og tjenestemenn er det foreslått at de bestemmelser i tjenestemannsloven som gir de statsansatte et bedre vern enn i arbeidslivet ellers, skal harmoniseres med bestemmelsene i arbeidslivet for øvrig, mens bestemmelser som gir dårligere vern foreslås videreført. Etter hovedsammenslutningenes syn viser forslaget at forenkling, harmonisering og delegering i staten, går på bekostning av de ansattes rettigheter og organisasjonenes innflytelse og medbestemmelse. Forslaget er heller ikke forenelig med den rettsstatstankegang dagens lov bygger på.
Ett av målene med endringene er forenkling. Hovedsammenslutningene kan ikke se at det å forankre tjenestemennenes stillingsvernregler i flere lover er forenkling for brukerne. I denne sammenheng slutter vi oss til departementets kommentar til § 17 nr. 1 hvor departementet uttaler: ” Det er en fordel at reglene finnes samlet i en lovbestemmelse, slik at brukere av regelverket ikke henvises unødig til å innhente opplysninger om rettstilstanden i forskjellige rettskilder” (jf s. 41 i høringsnotatet).
Etter hovedsammenslutningenes mening bør all regulering vedrørende alle grupper embets- og tjenestemenns stillingsvern skje i den nye embets- og tjenestemannsloven. Dette vil innebære en forenkling av regelverket og øke tilgjengeligheten for brukerne, se nærmere i Vedlegg 1, pkt. 3.
1.2 Ingen dialog med organisasjonene
I utarbeidelsen av forslaget til ny embets- og tjenestemannslov har det ikke vært noen dialog med de ansattes organisasjoner. Regjeringen har selv uttalt at den legger vekt på å videreføre det overordnede inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet, senest i Finanstalen den 06.10.04 d.å. I forbindelse med redegjørelse for Stortinget 24.01.02 ble det fra statsråd Victor Normans side også uttalt at de ansatte i statlig sektor ikke skulle miste rettigheter, og at eventuelle endringer i lønns- og arbeidsvilkår skulle være gjenstand for forhandlinger. (”Fra ord til handling”, AAD, side 15). Samtidig ser vi at Regjeringen gjentatte ganger bryter inngåtte avtaler og unnlater å samarbeide med de statsansattes organisasjoner i sentrale spørsmål som berører deres lønns- og arbeidsvilkår. At det ikke har vært dialog på tjenestemannsloven – selve ”grunnloven” for de statsansatte – er ytterligere et slikt eksempel.
Ved tidligere revisjoner av tjenestemannsloven har de sittende regjeringer lagt vekt på et grundig forarbeid og en god og tett dialog med de berørte parter. Det samme har vært gjort ved andre lovrevisjoner som berører de ansatte og partene i arbeidslivet. I arbeidet med dette lovforslaget synes Regjeringen å glemme sitt ansvar som arbeidsgiver, og fremmer sin politikk på bekostning av de statsansatte. Hovedsammenslutningene er også kjent med at det var en tett dialog og samarbeid mellom AAD og hovedsammenslutningene i 2001 ved endringene av forskriftene til tjenestemannsloven om innstramminger av ventelønnsordningen som fullt ut trer i kraft 01.01.05. På bakgrunn av dette er hovedsammenslutningene svært overrasket over at departementet nå går til det drastiske skritt å fjerne hele ventelønnsordningen.
1.3 ·Ingen helhetlig gjennomgang av forslaget til ny lov
I Arbeidslivslovsutvalgets (ALLU) innstilling, NOU 2004:5 Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst ble det fremmet forslag til ny lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern (Arbeidslivsloven). Det er foreslått at arbeidslivsloven skal erstatte arbeidsmiljøloven og tjenestemannslovens stillingsvernregler for tjenestemenn. Av innstillingen fremgår det at:
” Tjenestemannslovens bestemmelser om stillingsvern er et av flere elementer som utgjør de samlede lønns- og arbeidsvilkår i staten, og kan ikke vurderes løsrevet fra denne totaliteten. Utvalget har imidlertid ikke hatt muligheter til å foreta en vurdering av det totale bildet”
Hovedsammenslutningene stiller seg spesielt undrende til at forslagene i Arbeidslivslovsutvalgets innstilling ikke er fulgt opp gjennom en helhetlig vurdering av tjenestemannsloven, spesielt siden Regjeringen ved AAD var representert i ALLU og støttet denne uttalelsen.
Isteden blir det nå presisert at de bestemmelser som var til høring i forbindelse med ny arbeidslivslov ikke er gjenstand for høring på nytt. Se nærmere omtale i Vedlegg I pkt. 6 og 7.
Så lenge de overordnede spørsmål ikke er utredet i sammenheng og de statsrettslige prinsipper ikke er vurdert, foreligger det ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hensiktsmessigheten av endringsforslagene.
” I forhold til tidligere inngåtte arbeidsavtaler, er det spørsmål om Grunnloven § 97 er til hinder for at stillingsvernet for tjenestemenn harmoniseres med arbeidsmiljøloven. Om tjenestemenn i staten underlegges arbeidsmiljølovens stillingsvernregler, vil stillingsvernet bli noe svekket sammenlignet med dagens rettstilstand. Endringene vil dels bestå i at grunnlaget for oppsigelse utvides og at oppsigelsesfristene blir kortere for enkelte ansatte. Slike endringer kan tenkes å reise spørsmål i forhold til grunnlovens § 97.” Fra NOU 2004:5
I brev av 4/10- 2004 fremsetter departementet forslag til overgangsregler for ventelønn og vartpenger. Vi avviser forslaget, og mener det er direkte utilbørlig av departementet å forskuttere en opphevelse av disse ordningene før høringsfristen for ny embets- og tjenestemannslov er gått ut.
1.4 Nærmere om forslag til endringer i ny embets- og tjenestemannslov.
De viktigste forslagene til endringer er bortfallet av tilsettingsorganene, utvidelse av adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring, bortfallet av overtallighetsorganet, bortfallet av forhandlingsretten på personal-/ansettelsesreglementer og innsnevring av departementets stadfestelsesmyndighet og bortfallet av ventelønn.
Endringsforslagene må av hensyn til konsekvensene ses i sammenheng med ALLUs forslag til endrede stillingsvernregler for tjenestemennene, selv om disse i seg selv ikke er gjenstand for høring i forbindelse med denne loven.
1.4.1. Tilsettingsorganene:
Det vil etter forslaget ikke lenger være lovpålagt med kollegial behandling av avgjørelser om ansettelse, oppsigelse og avskjed. Tilsettingsretten kan ved reglement legges til et kollegialt organ, men det er forutsatt at arbeidsgiver likevel har den endelige avgjørelsesmyndigheten.
Forslaget innebærer at det i tilsetningsspørsmål kan bli ledelsen alene som avgjør hvem som skal ansettes, sies opp eller avskjediges. Ledelsen kan i prinsippet være én person. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt 4.
Det blir etter forslaget i realiteten ingen kontroll med om kvalifikasjonsprinsippet overholdes ved ansettelser, eller om det legges vekt på utenforliggende hensyn.
Bortfall av tilsettingsorganet må i oppsigelses- og avskjedssaker også ses i sammenheng med bortfallet av klageretten og svekkelsen av stillingsvernet. Forslagene, sett i sammenheng, innebærer at terskelen for oppsigelser senkes, avgjørelsen om oppsigelse kan treffes av en person og det vil ikke være mulighet for å overprøve avgjørelsen ved klage. Tjenestemannen kan i mangel av klageadgang bli henvist til en kostbar og tidkrevende rettsprosess for å få prøvet sin rett.
Det er grunn til å minne om at Forvaltningskomiteen i sin tid la til grunn at klageretten har til formål å sikre riktige vedtak og trygge den enkeltes rett:” den er et ledd i forvaltningens egen interne kontroll med sine avgjørelser.” (Innstilling fra Forvaltningskomiteen, 1958 side 243.)
Vi mener bortfall av klageretten innebærer en fare for rettssikkerheten til den enkelte og åpner opp for en vilkårlighet i saksbehandlingen.
1.4.2 Kvalifikasjonsprinsippet - adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring:
En lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet vil få liten betydning dersom det samtidig vedtas andre bestemmelser som gjør det enkelt å omgå prinsippet. Ivaretakelsen av prinsippet må derfor ses i sammenheng med utvidelsen av adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring og med ALLUs forslag til midlertidig tilsetting.
Vi anser det likevel som en fordel at kvalifikasjonsprinsippet lovfestes, men som nevnt ovenfor vil en lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet i realiteten bli uten betydning dersom de organer som skal sikre overholdelsen av prinsippet bortfaller. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt. 5.
Adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring utvides fra 6 måneder til 1 år.
ALLUs forslag om adgang til midlertidig tilsetting innebærer at det vilkårsløst kan tilsettes i inntil 6 måneder. Hvis arbeidsoppgavene vedvarer har imidlertid arbeidstakeren rett til å fortsette i stillingen og det gis fast ansettelse etter 12 måneder. Ved å ansette midlertidig i medhold av dette alternativet i ALLUs forslag, vil det enkelt kunne oppnås fast tilsetting uten en prøving av kvalifikasjonene.
1.4.3. Avvikling av Tilsettingsrådet for overtallige
Forslaget i ny embets- og tjenestemannslov om bortfall av Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere innebærer at fortrinnsretten kan bli uten realitet. Det blir ingen overprøvingsmulighet og det kan være at rettigheten heller ikke har vært prøvd av et tilsettingsråd, jf foran om tilsettingsorganene. Med den tid det tar å få behandlet et søksmål i retten representerer dette et betydelig rettsikkerhetsproblem. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt. 8.
Den eksterne fortrinnsretten var eneste rettighet de statsansatte ble tilgodesett med av ALLU. Det ble anført at erfaringene med ordningen var gode sett fra både arbeidsgiver og arbeidstakersiden.
1.4.4 Reglementer og de ansattes medvirkning
Bortfallet av forhandlingsretten innebærer at de ansatte vil være uten innflytelse på organiseringen av ansettelses- og oppsigelsesprosessen. Dette medfører ytterligere en svekkelse av de ansattes medvirkning, jf bortfallet av tilsettingsorganer hvor de ansatte i dag er representert og har mulighet for anke, og føyer seg inn i rekken av forsøk på å neglisjere organisasjonenes og de ansattes medvirkning, jf foran om manglende dialog med organisasjonene. Se også Vedlegg I, pkt. 7.
1.5 Særlig om fjerning av ventelønnsordningen.
Departementet foreslår å avvikle ventelønnsordningen og redusere den eksterne fortrinnsretten til ett år. Hovedsammenslutningene går sterkt imot å fjerne disse ordningene som har vært et sikkerhetsnett for de ansatte i staten som blir uforskyldt oppsagt, i hovedsak på grunnlag av politiske vedtak. Ved å fjerne ventelønnsordningen og sikkerhetsnettet, vil selve tryggheten i omstillingsprosessen bli rammet, som igjen vil redusere mulighetene for vellykkede omstillinger.
Staten er og har vært gjennom store og omfattende omorganiseringer de siste årene. Ventelønnsinstituttet har sammen med fortrinnsretten vært de viktigste virkemidlene og sikkerhetsnettet for å få disse omstillingene og omorganiseringene gjennomført – spesielt ved fristilling. Vi vil i denne sammenheng vise til at det i det statlige tariffområde som er underlagt tjenestemannsloven er omlag 450 arbeidstakere på ventelønn, dvs. ca 10 prosent av de som totalt er på ventelønn. De øvrige på ventelønnsordningen er arbeidstakere i de fristilte virksomhetene, utskilt fra staten og tjenestemannsloven. I hovedsak er det kvinner med lav formalutdanning og som er ca 55 år og eldre som er på ventelønn. Denne arbeidstakergruppen har neppe de beste fortsetningene for å kunne ta nytt arbeid på det åpne arbeidsmarkedet.
En fjerning av ventelønnsordningen vil etter vår mening føre til en større grad av utstøting av eldre arbeidstakere. En slik utvikling er ikke i tråd med intensjonene om et inkluderende arbeidsliv eller med intensjonserklæringen om omstilling under trygghet som Regjeringen og Stortinget, senest ved årets hovedtariffoppgjør i staten, gikk inn for å videreføre. Fjerning av ventelønnsordningen vil også kunne få store økonomiske konsekvenser for den enkelte arbeidstaker når det gjelder pensjonsopptjening. Konsekvensene for pensjonsopptjeningen er ikke berørt i høringsforslaget fra departementet. Ved å fjerne ventelønnsordningen og sanere den eksterne fortrinnsretten reduserer Regjeringen tryggheten og sikkerhetsnettet, fraskriver seg det helhetlige arbeidsgiveransvaret, flytter utgifter fra en budsjettpost til en annen og bidrar dermed mer til å styrke ”uførelinjen” enn ”arbeidslinjen” i norsk arbeidsliv. Se nærmere omtale i Vedlegg I, pkt. 8.
1.6. Økonomiske og administrative konsekvenser
Hovedsammenslutningene konstaterer at de økonomiske og administrative konsekvenser ikke er vurdert. Vi har imidlertid merket oss departementets syn på tjenestemannsrepresentasjon og medvirkning, og vil i den forbindelse ta avstand fra departementets uttalelse side 50 i høringsnotatet; ” Spesielt når det gjelder den relativt omfattende tjenestemannsrepresentasjonen, så kan det synes som om gjeldende ordning har virket fordyrende, omstendelig og i utakt med et moderne arbeidsliv.”
Hovedsammenslutningene konstaterer at departementets forarbeider og forslag er fragmentariske og motstridende i sin argumentasjon. Det gis ingen helhetlig vurdering av embets- og tjenestemennenes rolle og funksjon i forvaltningen. Ved eventuelle endringer må embets- og tjenestemennenes rolle vurderes konstitusjonelt mht både uavhengighet, ytringsfrihet, rettssikkerhet og stillingsvern m.v.
II Konklusjon
På bakgrunn av det ovennevnte krever LO-Stat, UHO og YS-Stat at det må nedsettes en partssammensatt arbeidsgruppe mellom Moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene, gjerne supplert med eksperter, før det nedsettes et lovutvalg som vurderer både de konstitusjonelle, forvaltningsrettslige og tjenestemannsrettslige spørsmål. Behandlingen arbeidslivslovutvalgets forslag om opphevning av deler av tjenestemannsloven må følgelig også utsettes og behandles av den partssammensatte arbeidsgruppen/lovutvalget.
Med vennlig hilsen
Morten Øye Arne Johannessen Tore Eugen Kvalheim
Leder Leder Leder
LO-Stat UHO-Stat YS Stat
Vedlegg 1. Nærmere om prinsippene for organisering av statsforvaltningen og endringene i
Tjenestemannsloven.
Vedlegg 2. Oversikt over antall personer med rett til ventelønn
Kopi: Arbeids og Sosialdepartementet
VEDLEGG 1
1. Statstjenestens særpreg
Innenfor den forfatningsrettslige ramme representerer statsforvaltningen den utøvende makt. Embets- og tjenestemenn har derfor tradisjonelt fått sin arbeidssituasjon regulert på en annen måte enn arbeidstakere i privat sektor og kommunene. Dette skyldes at denne arbeidstakergruppen er Regjeringens redskap og at deres ytelser blir underlagt strenge saklighetskrav, objektivitetskrav, kvalifikasjonskrav og kontroll. Tjenestemennene og embetsmennene er derfor også underlagt strenge habilitetskrav, har spesielle stillingsvernregler, lojalitetsbånd osv. De spesielle krav til tjenestens utførelse og tjenestemennenes og embetsmennenes rolle er blant annet gitt for å sikre uavhengighet slik at forvaltningen fremstår som forutsigbar, stabil og uavhengig av regjeringsskifter - til nytte for befolkningen og folkevalgte organer.
Tidligere var det mange embetsmenn i staten, men i dag er tjenestemennene i stort flertall. Over tid er antall embetsmenn i forvaltningen redusert, formodentlig for å lette Regjeringens arbeid ved tilsetting.
Tjenestemennenes rolle i statstjenesten er som følge av denne utviklingen direkte sammenlignbare med embetsmennenes rolle i mange tilfeller. I praksis er det dessuten ikke noe klart skille mellom embetsmenn og tjenestemenn når det gjelder nærhet til politisk ledelse, innflytelse og arbeidsoppgaver. Det vises i denne forbindelse til at skattedirektøren, trygdedirektøren, Arbeidstilsynets direktør osv. - på tross av sitt omfattende og betydelige ansvar – er tjenestemenn og ikke embetsmenn. Det er således ikke naturlig å behandle embetsmenn og tjenestemenn hver for seg slik AAD har lagt opp til når en skal vurdere hensiktsmessigheten av å videreføre og utvikle reglene i tjenestemannsloven.
Norske embetsmenn og tjenestemenn må forholde seg til hyppig bytte av arbeidsgiverrepresentanter og skiftende politisk styring. Deres tilnærming til arbeidsoppgavene og politiske spørsmål vil følgelig måtte endre seg relativt ofte. Dette setter dem i en utsatt posisjon som krever både spesielle stillingsvernsregler og andre forutsigbare reaksjoner på eventuelle feil og mangler ved tjenesteutøvelsen.
Det krever også kontroll og garanti mot vilkårlighet ved ansettelser. Regjeringen skal ikke velge embetsmenn og tjenestemenn tilfeldig, ut fra partipolitiske kriterier eller ut fra hva som ellers er politisk opportunt. Utnevning/ansettelse skal skje ut fra søkernes kvalifikasjoner. Dette må etter hovedsammenslutningenes mening baseres på en sentral styring av ansettelsespolitikken og fordrer tilsettingsprosesser i alle deler av forvaltningen som sikrer objektivitet og rettsikkerhet samt medinnflytelse fra arbeidstakerorganisasjonene.
Kravene må av nevnte grunner være strengere enn i arbeidslivet for øvrig. For at allmennheten, men også Stortinget, skal ha tillit til at kravene faktisk iakttas, er det maktpåliggende at tilsettingsordningen gis i lovs form og inneholder krav som fjerner enhver tvil om at embets- og tjenestemenn er de rette kvinner og menn på rett plass. Tilsettingene bør av de samme grunner skje i statsorganer opprettet ved lov hvor en ivaretar den rettsikkerhet, åpenhet og kontroll, slik dagens toinstansordning i tjenestemannsloven foreskriver.
I ytringsfrihetskommisjonen og i andre sammenhenger stilles spørsmål om offentlige tjenestemenn benytter sin ytringsfrihet nok. Det er poengtert at nettopp tjenestemenn med kunnskap og innsikt i offentlige anliggender aktivt bør ytre seg.
Statstjenestemenn som er underlagt politisk styring og som skal være lojale, kan av redsel for sanksjoner fra arbeidsgiver kjenne seg forhindret fra å benytte ytringsfriheten både internt og eksternt. Det sterke stillingsvernet gir en viss grad av trygghet som bøter på dette. Opphevelse av det sterke stillingsvernet gjennom å harmonisere tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven kan begrense bruk av ytringsfriheten ytterligere.
Enkelte tjenestemenn er statens legitime utøvere av myndighet og arbeidsdagen deres kan faktisk gå ut på å bruke makt eller true med maktbruk. Polititjenestemenn, militære tjenestemenn, fengselsbetjenter og tolltjenestemenn er eksempler på dette. Selv om maktbruken er legitim, gir den åpenbart sterke reaksjoner fra dem som er utsatt, men også fra befolkningen for øvrig og/eller mediene. Reaksjonene vil gjerne bli rettet mot den enkelte tjenestemann, arbeidsgiverrepresentanter eller politisk ledelse. Slike reaksjoner kan medføre et spesielt press på tjenestemenn i form av klager, trakassering og trusler som i enkelte tilfeller også kan sette dem i dårlig lys i forhold til egen arbeidsgiver. Disse arbeidstakerne er i en så utsatt posisjon at de må ha et særlig sterkt stillingsvern.
De siste 10-20 årene har statsforvaltningen blitt stadig mindre. Mye av det som tidligere var statsvirksomhet drives nå gjennom andre selskaps- og organisasjonsstrukturer. Det er således færre tjenestemannsgrupper i staten i dag enn det var før. Dagens tjenestemenn og embetsmenn er dessuten i langt større utstrekning enn før det vi tradisjonelt forbinder med statstjenestemenn, dvs. yrkesgrupper som direkte forestår forvaltning. Uavhengighetskravet nevnt ovenfor er dermed direkte anvendelig for de nåværende tjenestemannsgruppene i staten.
· Politiet, Tollvesenet, Fengselsvesenet og Forsvaret som skal være objektive redskaper for staten er store grupper som dessuten forestår maktutøvelse og av den grunn bør ha særlig beskyttelse.
· Blant de ansatte i departementene vil nærheten til politisk ledelse ofte gi behov for uavhengighet og frimodige ytringer.
· Skatteetaten er en etat som berører alle landes borgere, og hvor det kreves autonomi, uavhengighet og integritet som gir rettferdig innkreving og kontroll. Også innenfor Universitets- og Høyskolesektoren er uavhengighetsargumentet sentralt for tryggheten til å forske og ta standpunkt ut fra faglige vurderinger alene.
2. Sondringen mellom embets- og tjenestemenn
Regjeringens forslag til ny embets- og tjenestemannslov markerer et brudd med den utvikling vi har hatt over mange år i retning av likebehandling mellom embets- og tjenestemenns stillingsvern. Det går heller ikke fram av høringsnotatet hvorfor en viderefører embetsmennenes stillingsvern, samtidig som en ønsker å svekke tjenestemennenes vern.
Stabelutvalget som ved kgl.res. av 29. april 1966 ble oppnevnt for å utrede nye lovregler om vilkårene for å suspendere, avskjedige eller forflytte embetsmenn, herunder også vurdere om grunnlovens § 22 burde revideres, gjorde et forsøk på å avgrense embetsmannsbegrepet. Utvalget konkluderte med at ”embetsmann er en person som av Kongen er utnevnt i en stilling som ved utnevnelsen er betegnet som embete. Hans status markeres ved at han får bestalling som embetsmann.” (Innstilling om avskjedigelse m.v. av embetsmenn. 1971, side 16.)
Sitatet fra Justisdepartementets lovavdelings betenkning om at de ”viktigste statsstillinger stort sett skal være besatt av embetsmenn”(side 16 i høringsnotatet), gir liten veiledning.
Da tjenestemannsloven ble revidert i 1977 uttalte daværende Forbruker- og administrasjonsdepartement: ”Ved den beskyttelse statstjenestemenn har fått gjennom tjenestemannsloven av 1918 har det rettsvern grunnloven gir embetsmenn, fått mindre selvstendig betydning.”( Ot.prp. nr.44(1976-77) side 1).
Ved lovrevisjonen i 1982 ble det igjen fra samme departement understreket: ” Det særlige grunnlovsvernet for embetsmenn har fått mindre selvstendig betydning etter hvert som tjenestemennenes rettigheter er styrket. Behovet for å sondre mellom embeter og tjenestemannsstillinger kan derfor være vanskelig å påvise. Det er mange eksempler på at viktige stillinger er besatt med tjenestemenn, mens mindre viktige stillinger kan være besatt med embetsmenn.”(Ot.prp. nr.72 (1981-82) side 1). Dommere ved de ordinære domstolene står som kjent i en særstilling, og vil ikke bli berørt i den videre diskusjon.
Noen gjennomgang av hvilke funksjoner eller arbeidsoppgaver som bør tillegges henholdsvis embetsmanns- eller tjenestemannsstillinger, har vi ikke hatt. Derimot er det en kjensgjerning at det allerede fra 1960 ble iverksatt et arbeid for å redusere arbeidsbyrden for Regjeringen ved å redusere antall enkeltsaker i Statsråd. Dette har i årenes løp ført til en betydelig reduksjon i antall embeter.
Utviklingen i de senere år har heller ikke skapt noen klarhet, snarere tvert i mot. I 1988 ble det fremmet forslag om å innføre åremålsordning for embetsmenn.(Dokument 12 for 1987- 88).
I 1992 sluttet Stortinget seg til forslaget og Grunnlovens § 22 fikk følgende tilføyelse: ” Det kan bestemmes ved Lov at visse embedsmænd, der ei ere Dommere kunne utnævnes på Aaremaal.”
Intensjonen var vel neppe å svekke stillingsvernet, men grunnlovsendringen åpner for at alle embetsmenn utenom dommere kan tilsettes på åremål. Jf. for eksempel Politilovens § 19, 3. ledd som bestemmer at politimestere kan tilsettes på åremål.
For å sikre embets- og tjenestemenn alternative karriereveier, og for å bevare spesialkompetanse, ble det på slutten av 1980-tallet opprettet flere nye stillingskategorier som rådgiver m.v. Opprettelsen av disse stillingene bryter med statsforvaltningens tradisjonelle linjeorganisering. Antallet tjenestemenn med stillingsbetegnelse ”rådgiver” har over tid hatt en kraftig økning. Pr. 1.oktober 2003 hadde ca. 8000 tjenestemenn betegnelsen ”rådgiver”, Jf. Statens sentrale tjenestemannsregister. Med unntak av spesialråder og lovrådgivere, kan ikke rådgivere, seniorrådgivere og spesialrådgivere utnevnes som embetsmenn. Det samme gjelder prosjektledere, utredningsledere og revisjonsdirektører. Jf. ”Retningslinjer Om statsråd Forberedelse av saker til statsråd.” Oslo, 1. september 2003. side 66 flg. En embetsmann som innehar en stilling som blir omgjort til tjenestemannsstilling, kan etter eget ønske beholde status som embetsmann som en personlig ordning. Jf. Kgl. Res. 25. september 1998- Reglement for personalforvaltningen i departementene. AAD har forøvrig utarbeidet nærmere regler for overgang fra embete til ovennevnte stillinger. Jf Personalmelding 6/1988.
Et ytterligere kompliserende element er Stortingets mer aktive holdning til Grunnlovens § 75h som sier at Stortinget kan kreve at enhver under straffeansvar møter for å avgi forklaring i statssaker. Både ordningen med åpne høringer og ved behandling av enkeltsaker (jf. Berge Furre- saken i 1996) hvor embetsmenn er blitt innkalt for å avgi forklaring, setter embets- og tjenestemannsrollen under sterkt press.
Embets- og tjenestemannsloven utgjør et komplisert samspill mellom faglig uavhengighet, nøytralitet og lojalitet!” Rolleuklarheten er blant annet en virkning av byråkratiets uavsettelighet under politiske maktskifter, og den har selv som virkning at den styrker uavsetteligheten som politisk institusjon. Rolleuklarheten gjør forvaltningen relativt akseptabel både sett fra de fornyende og de bevarende krefter. Ble rollen gjort klarere i retning av mer forpliktende lojalitet, ville forvaltningsstaben måtte skiftes ut og bemannes på ny i takt med maktskiftene. Det motsatte alternativ ville være samstemmighet om et nøytralt byråkrati som av prinsipp ikke deltok i noen fornyende virksomhet som det sto politisk strid om. Det er vanskelig å tenke seg at en slik ordning og om mulig enda vanskeligere å forestille seg hvorledes vilkårene for maktskifte og forandring kunne gro fram i et samfunn hvor slik samstemmighet fantes.” jf. (K. Dahl Jacobsen: „Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen.“ 1960, inntatt i ”Offentlig administrasjon”, Universitetsforlaget 1972, side 94.)
Forvaltningskomiteens innstilling som ble fremlagt 13.mars 1958 gir uttrykk for noe av det samme: ”Like viktig for en forsvarlig saksbehandling er det at tjenestemennene har en trygg og sikker stilling, og at de i sin myndighetsutøvelse er frie og uavhengige”, - ” Tjenestemennenes selvstendighet og uavhengighet har hos oss alltid vært ansett viktig for forvaltningen. Deres stilling er trygget både i grunnlov og lov og likeledes gjennom deres organisasjoner.” Jf. Innstilling fra Forvaltningskomiteen, side 26 og 27.
3. Lovens virkeområde
Det foreslås at den nye embets- og tjenestemannsloven får samme virkeområdet som dagens tjenestemannslov. Se forøvrig under punkt 7. Stillingsvern, siste avsnitt.
Tjenestemenns stillingsvern reguleres i dag i flere lover som arbeidsmiljøloven, tjenestemannsloven og for enkelte grupper av tjenestemenn også i særlovgivningen, f eks for den statlige del av universitets- og høgskolesektoren i universitets- og høgskoleloven. De nye lovforslagene innebærer at enkelte grupper tjenestemenn fortsatt vil måtte forholde seg til minst tre ulike lover for å finne ut av sitt stillingsvern.
Vi registrerer for øvrig at departementet - uten kommentarer – gjennom ny § 1 nr. 4 foreslår en lovtekst som utvider kongens adgang til å la tjenestemenn være unntatt fra loven. Dagens lovtekst § 1 nr. 3 siste pkt. krever ”særlige grunner” for unntak. LO-stat, UHO og YS-stat aviser dette forslaget og krever spørsmålet om lovens virkeområde utredet på en skikkelig måte. Kongen kan ikke gis blanco-fullmakt til å ta tjenestemenn ut av loven og en bør vurdere en unntaksordning basert på gjeldende lov og med innflytelse for hovedsammenslutningene basert på modellen i tjenestetvistloven § 1 nr. 3 annet ledd.
4. Ansettelse – medvirkning – kollegiale organer – reglementer
Allmennhetens tillit til den statlige forvaltning og til statens embets- og tjenestemenn er grunnleggende for den offentlige virksomhet og hele samfunnsutviklingen. Integritet og upartiskhet er avgjørende for en fungerende statsforvaltning, og forvaltningen må være nøytral og uavhengig i forhold til eksterne aktører. Forvaltningen skal handle saklig, objektivt, og upartisk og i samsvar med fastsatte regler og for at tilliten skal opprettholdes er det like viktig at forvaltningen blir oppfattet slik av omgivelsene. Et av virkemidlene for å sikre en slik fungerende statsforvaltning, med borgernes tillit, er den kollegiale ansettelsesprosessen etablert i staten.
Den ansettelsesordning dagens tjenestemannslov legger opp til, bidrar til å sikre rettssikkerheten for søkerne til stillinger i statstjenesten. Dette er et meget viktig prinsipp for hovedsammenslutningene. Kollegial ansettelse bygger på et rettferdighetsprinsipp, hvor en behandles av ”likemenn”. Ordingen har dyp forankring historisk sett. Det ligger også en forståelse om at tjenestemenn bidrar til å sikre staten de beste ansatte gjennom å delta i ansettelsen av sine kollegaer. Dette forplikter også tjenestemennene til å sette virksomhetens interesse først, og en har en omforent forståelse i forvaltningen om at denne type ”sosial dialog” mellom arbeidsgiver og arbeidstaker gir best skikkede tjenestemenn. Tjenestemannsorganisasjonenes innflytelse og deltagelse i ansettelse av statstjenestemenn bidrar til å hindre politiske ansettelser og sikrer den objektive, upartiske statsforvaltningen, som allmennheten har tillit til.
Noe av begrunnelsen for lovendringen departementet legger opp til er en påstått treghet i ansettelsesprosessen i staten. Vi vil tilbakevise at tjenestemannsrepresentantenes deltagelse i ansettelsesprosessen er årsak til dette. Store deler av prosessen utføres av administrasjonen og er uavhengig av ansattes medvirkning. Saksbehandlingen i forvaltningen blir dessuten stadig mer effektiv, særlig ettersom elektroniske hjelpemidler blir mer og mer tilgjengelig og benyttet. Tjenestemannsrepresentanter i virksomhetene har rett til tilrettelegging som gir dem mulighet til lett tilgang til informasjon som bidrar til en effektiv behandling.
Hovedsammenslutningene avviser forslaget om at forhandlingsberettigedes organisasjoner ikke lenger skal ha forhandlingsrett på personalreglement/ansettelsesreglement. Som argument for å innføre ny ordning anfører departementet at dagens ordning er for komplisert og viser til at dette fremkommer klart i forbindelse med departementets arbeid med stadfestelse av personalreglementer. Ordningen med stadfesting av personalreglementer er iflg. AAD kompleks og arbeidskrevende på grunn av manglende kunnskap og kompetanse om regelverket i virksomhetene. Dersom det er riktig at kunnskapen om ansettelsesreglene er så dårlig i virksomhetene som departementet antyder, er det etter vår mening helt uforsvarlig å oppheve ordningen med godkjenning av disse. Ordningen med stadfesting har vært en garanti for at personalreglementene er iht. gjeldende lov og regelverk. Hovedsammenslutningene mener at ordningen med godkjenning av personalreglementer bør videreføres, inntil kvaliteten på reglementene er tilfredsstillende. Stadfestelsen av personalreglementene er en legalitetskontroll som etter departementets tilstandsbeskrivelse om kvalitet viser seg fortsatt å være høyst nødvendig.
Kollegial saksbehandling sikrer at søknadene blir behandlet forsvarlig og at søkerne blir vurdert av flere.
Under punkt 5.2.10 Ansettelse – foreslår departementet å innføre uttalerett for
tillitsvalgte ved ansettelser. Dette er en ordning som en også i dag kan finne i enkelte personalreglementer, men da som et supplement til den lovfestede innstillings- og tilsettingsordningen etter lovens §§ 4 og 5. Forslaget om å innføre en slik ordning som en hovedregel i staten, bryter radikalt med det sentrale prinsippet i staten om at oppnevnte tjenestemenn/ de som representerer tjenestemennene ved ansettelser, skal ha en likeverdig og uavhengig rolle på lik linje med dem som representerer arbeidsgiversiden. Organisasjonene har en oppnevningsrett, men ingen instruksjonsmyndighet overfor de oppnevnte tjenestemennene. Forslaget representerer et brudd med en rettstradisjon som kan spores helt tilbake til 1919 da Norsk Jernbaneforbund fikk representasjon i NSBs styrende organer. Fra 1935 har tjenestemannsrepresentasjon vært hovedregel ved kollegial saksbehandling ved ansettelser i statstjenesten. Forslaget kommer i et underlig lys når vi tar et tilbakeblikk på hva som er begrunnelsen for den kollegiale saksbehandlingen. Allerede i forarbeidene til loven av 1918 ble det uttalt følgende:
”Det er en garanti i at enhver som er med paa avgjørelsen, må drøfte valget med andre, og maa redegjøre for sine grunder om han vil vinne de andre for sin oppfatning. De personlige følelser og stemninger vil derved bli trængt tilbake , sammen med dem grunder som ikke taaler dagens lys.” Ot. Prp. nr. 38 1915.
Som det står i innstillingen fra Forvaltningskomiteen (1958):
”I en særstilling blant rådene står ansettelsesrådene opprettet i medhold av tjenestemannsloven av 15. feb1918 § 2. ……..Medlemmene av ansettelsesråd er selv tjenestemenn. Man har funnet det mest betryggende at spørsmål om ansettelse m.v. ikke treffes av en enkelt tjenestemann, men av flere i samråd med hverandre. Ansettelsesråd og innstillingsråd er organisert både i sentraladministrasjonene og i den lokale forvaltning. Deres avgjørelser i avskjed- og disiplinærsaker kan i allminnelighet påklages til høyere myndighet. Disse avgjørelser er imidlertid mer rettspleie enn forvaltning (side 92.)
Ordningene med kollegiale ansettelsesorganer, tjenestemannsrepresentasjon, ankeadgang og innsynsrett, samt forhandlingsrett og godkjenning av personalreglementer er sentrale virkemidler som sikrer at best kvalifiserte søker blir tilsatt. Hovedsammenslutningene støtter ikke forslagene til endringer av dagens ansettelsesordning.
5. Kvalifikasjonsprinsippet
Vi anser det som en fordel at kvalifikasjonsprinsippet lovfestes. Imidlertid vil en lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet neppe få særlig betydning dersom de organer som skal sikre ivaretakelsen av prinsippet bortfaller.
Kvalifikasjonsprinsippet er en plikt for tilsettingsorganene til å velge den mest kvalifiserte arbeidssøker basert på tre elementer; utdannelse, ansiennitet og personlige egenskaper. Kvalifikasjonsprinsippets karakter gjør det imidlertid vanskelig å etterprøve om det er fulgt. Av kvalifikasjonsprinsippet følger det nemlig ikke klart hvilke av de tre elementene som innbyrdes skal veie tyngst.
Tryggheten for at kvalifikasjonsprinsippet blir fulgt ligger således i saksbehandlingsreglene. Gjennom vedtak i et kollegialt organ basert på en innstilling får man en meget godt opplyst sak og overveiinger i tilsettingsorganet som gjør det vanskelig å ta annet enn saklige hensyn ved valg av søker til en stilling i statstjenesten. Vi viser i denne forbindelse også til at Sivilombudsmannen og domstolene ved overprøving av tilsettingsvedtak normalt heller ikke vurderer vektlegging av de nevnte tre elementer innbyrdes men bare etterprøver om saksbehandlingsreglene er fulgt.
En lovfesting av prinsippet vil som nevnt få liten betydning dersom det samtidig vedtas andre bestemmelser som gjør det enkelt å omgå prinsippet. Ivaretakelsen av kvalifikasjons-prinsippet må derfor ses i sammenheng med utvidelsen av adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring og med ALLUs forslag til midlertidig tilsetting. Adgangen til å unnlate offentlig kunngjøring utvides fra 6 måneder til 1 år. ALLUs flertallsforslag om midlertidig tilsetting innebærer at det kan tilsettes midlertidig i 6 måneder uten vilkår. Denne adgangen til midlertidig tilsetting gir rett til å fortsette dersom arbeidet fortsetter og det kan gis fast ansettelse etter 12 måneder. Ved å ansette midlertidig i medhold av dette alternativet i ALLUs forslag, vil det enkelt kunne oppnås fast tilsetting uten en prøving av kvalifikasjonsprinsippet.
6. Midlertidig tilsetting
I staten er det i dag en utstrakt adgang til bruk av midlertidig tilsetting, men til gjengjeld har midlertidig tilsatte i staten oppnådd det såkalt sterke stillingsvernet (tjml § 10) etter fire år som midlertidig tilsatt. Nå fjernes det sterke stillingsvernet uten at adgangen til midlertidig tilsetting blir vesentlig snevrere. Totalt sett blir derfor stillingsvernet for midlertidig ansatte i staten vesentlig dårligere. Reglene om midlertidige stillinger i staten må vurderes helhetlig av det partssammensatte utvalget. Dette innebærer også vurdering av tjenestemannsloven § 3A og 3B.
ALLU konkluderer med at Universitets – og høgskoleloven § 30 nr 2 er i strid med EUs direktiv om midlertidig tilsetting. Universitets- og høgskoleloven § 30 nr 2 gir anledning til å tilsette midlertidig på prosjekt uten tidsbegrensning. Utvalget uttaler at det bør foretas en gjennomgang av adgangen til midlertidig tilsetting på universitets- og høgskolesektoren relativt raskt. Vi er enig med utvalget på dette punkt, og foreslår at dette gjøres i forbindelse med revisjonen av den nye embets- og tjenestemannsloven – i et partssammensatt utvalg - og at bestemmelsene inntas i ny embets- og tjenestemannslov og ikke i ny universitets- og høgskolelov, jf. Ot.prp. 79 – om felles lov for universiteter og høgskoler, jf for øvrig pkt 3 virkeområdet ovenfor.
I universitets- og høgskolesektoren er det hjemlet en svært vid adgang til midlertidig tilsetting. Dette medfører at ca 40 % av de ansatte på denne sektoren er tilsatt i midlertidige stillinger, 24 % dersom det ses bort fra utdanningsstillingene. De fleste er dessuten midlertidig tilsatt over svært lang tid fordi de først starter i utdanningsstillinger, går deretter over i kvalifikasjonsstillinger og så igjen over i andre typer stillinger av midlertidig karakter, ofte prosjektstillinger som i universitets- og høgskoleloven er kalt åremålsstillinger (åremålsstillinger omfattes ikke av tjenestemannslovens fireårs regel).
Den omfattende bruken av midlertidig tilsetting i denne sektoren har uheldige konsekvenser for rekrutteringen til vitenskapelige stillinger, og er betenkelig ut fra likestillingsmessige hensyn. Dette er et smalt arbeidsmarked med spesialiserte krav til kompetanse som dessuten begrenser valgmulighetene for den enkelte.
7. Stillingsvernreglene
Det foreslås at stillingsvernreglene for tjenestemenn oppheves og erstattes av forslag i arbeidslivsloven. Stillingsvernreglene for embetsmenn foreslås videreført i lov om embets- og tjenestemenn. Når det gjelder stillingsvernreglene for tjenestemenn anser departementet høringssvarene i det vesentlige for avgitt i forbindelse med høringen av NOU 2004:5.
Vi støtter ikke forslaget til harmonisering mellom tjenestemannslovens og arbeidsmiljølovens bestemmelser om stillingsvern, spesielt ikke forslaget om bortfall av det ”sterke stillingsvernet”. Vi ser ikke behov for en harmonisering som svekker de statsansattes stillingsvern, men heller et behov for å styrke de privat- og kommunalt ansattes stillingsvern.
En av de mest inngripende endringene er sannsynligvis bortfallet av det så kalte ”sterke stillingsvernet”. Bortfallet av det sterke stillingsvernet kan begrense de ansattes reelle ytringsfrihet. Ytringsfriheten blir i og for seg vernet i bestemmelsen om vern av varslere (ALLU), men når varslere opplever ulike former for gjengjeldelse konstrueres det erfaringsmessig vikarierende argumenter. Et sterkt stillingsvern innebærer i slike tilfeller et ekstra ”sikkerhetsnett” for arbeidstaker. Et slikt sikkerhetsnett er spesielt viktig for vitenskapelig ansatte hvor retten til å kunne hevde synspunkter fritt og uavhengig er et vesentlig element i den akademiske friheten. Videre bidrar det sterke stillingsvernet til å sikre en fri og uavhengig myndighetsutøvelse fra ansatte i statsforvaltningen.
Den militære beordringsplikt gjør at yrkesbefal står i en særstilling sammenlignet med andre tjenestemannsgrupper. Lovgiver har flere ganger fremhevet at det sterke oppsigelsesvernet for yrkesbefal nettopp er begrunnet med og med ses i sammenheng med det beordringssystem befalet er underlagt. Om det særskilte stillingsvern sies det for eksempel i Ot.prp. nr. 64 (76-77) side 4 at dette må ses i lys av:
”.. de hyppige organisasjonsendringer i forbindelse med forsvarsmidlenes utvikling og skiftende syn på Forsvarets størrelsesorden og struktur samt det utvidede beordringssystem befalet er underlagt.” Ved å oppheve yrkesbefalsloven, endrer staten de bestående vilkår utelukkende ut fra egne behov for nedbemanning, og uten å ta hensyn til de spesielle forhold som er bakgrunnen for yrkesbefalets stillingsvern.
Ved Stortingets behandling Ot.prp. nr. 60 , Lov om personell i Forsvaret, ble lov om yrkesbefal, opphevet og erstattet med reglene om avskjed og oppsigelse i tjenestemannsloven. Med en påfølgende endring i tjenestemannsloven og innføring av en ny Arbeidslivslov viser Regjeringen med tydelighet hvilken lemfeldig og fragmentarisk behandling yrkesbefalets stillingsvern har fått fra Regjeringens side. Vi viser i den forbindelse til at rettslige spørsmål knyttet til det ovennevnte forhold vil bli behandlet i Oslo Tingrett.
Arbeidslivslovutvalgets foreslår å legge de korteste oppsigelsesfristene legges til grunn, dvs. at det tas utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det forhold at det foreslås overgangsordninger som innebærer at de lengre oppsigelsesfristene etter tjenestemannsloven skal gjelde for arbeidsavtaler inngått før den nye lovens ikrafttredelse, endrer ikke vårt prinsipielle standpunkt.
Bortfallet av tjenestemannslovens saksbehandlingsbestemmelser/ rett til å klage og reise søksmål innebærer etter vår vurdering en svekkelse av retten til å stå i stillingen ved oppsigelse i prøvetid og ved tvister vedrørende midlertidig tilsetting i staten.
Et søksmål kan innebære vesentlige omkostninger for arbeidstaker. Forslaget om bortfall av klageretten medfører at det blir en mulighet mindre til å prøve saken uten betydelige utgifter til juridisk bistand.
Etter forslaget til ny embets- og tjenestemannslov kan tilsettingsorganet bortfalle. Dette innebærer en svekkelse av den enkeltes rettssikkerhet i forbindelse med oppsigelses- og avskjedssaker siden avgjørelse om oppsigelse, uten kollegial behandling, kan tas av en person alene.
Forslagene innebærer en vesentlig svekkelse av stillingsvernet samtidig som rettsikkerheten blir svakere og muligheten til å få overprøvd avgjørelsene bortfaller. Vi finner grunn til å påpeke at dette skjer uten at konsekvensene er vurdert opp mot de overordnede prinsipper som vår forvaltning er basert på, se foran pkt. 1.
Når det gjelder retten til å stå i stillingen under rettens behandling av tvisten, er departementet enig med utvalgets flertall og viser til NOU 2004:5 punkt 15.10.3 side 321 flg.
Ved oppsigelse har arbeidstaker i både statlig, kommunal og privat sektor i dag som hovedregel rett til å stå i stillingen inntil det foreligger rettskraftig dom, i prinsippet helt til avgjørelse av Høyesterett. Det er to hovedhensyn som ligger til grunn for rettigheten. For det første tar bestemmelsen sikte på å forhindre at det blir umulig å gjeninntre i stillingen i de tilfeller hvor oppsigelsen blir kjent ugyldig. Dersom arbeidstaker først har fratrådt, vil gjeninntreden i praksis kunne vise seg vanskelig. En annen kan f.eks. være ansatt i stillingen i mellomtiden. Det andre hensynet er å verne om arbeidstakers inntekt i den perioden tvisten pågår.
Flertallet i utvalget har fremsatt forslag som innebærer en svekkelse av retten til å stå i stillingen. Forslaget går ut på at hovedregelen om retten til å stå i stillingen ”snus” i de tilfeller hvor arbeidstaker taper saken i første instans.
Vi støtter det mindretallsforslaget som går ut på å opprettholde dagens ordning og tar sterk avstand fra enhver innskrenkning i denne rettigheten.
Mange arbeidstakere som taper i første instans vinner saken i andre instans. En undersøkelse utført av advokat Tormod Dege viser at 22 prosent av alle saker som ble anket av arbeidstaker ble omgjort til arbeidstakers gunst. Uten en rett til å stå i stillingen vil anken i praksis i disse tilfelle bli redusert til et spørsmål om erstatning.
Utvalget foreslår at prøvetidsansatte og midlertidig ansatte ikke skal ha rett til å stå i stillingen. For statsansatte innebærer dette så vidt vi kan se en ytterligere svekkelse av rettigheter, og faller spesielt uheldig ut ved de langvarige midlertidige tilsettinger som ikke omfattes av fire års regelen.
Tjenestemannslovens §§ 12 og 12A er nærmere omtalt under punktene i 5.3.4 og 5.3.5 i høringsnotatet. Bestemmelsene er delvis foreslått tilpasset utvalgets endringsforslag, som vil medføre at § 12, 1. punktum blir opphevet for både embets- og tjenestemenn. Bestemmelsen må ses i sammenheng med stillingsvernet i § 10 og Grunnlovens bestemmelser om omplasseringsadgang for embetsmenn. Arbeidsmiljøloven har ingen tilsvarende bestemmelse.
Behovet for å videreføre disse bestemmelsenes må utredes. Det finnes tilstrekkelig materiale som skulle gi grunnlag for en nærmere utredning, (Jf. Bjørnaraa, Gaard og Selmer: Norsk Tjenestemannsrett, 2000, side 460 flg.) Det samme gjelder § 12, 2. punktum. § 12, 3. punktum foreslås også opphevet selv om Utvalget ikke har behandlet denne bestemmelsen. Vi ber om at § 12 i sin helhet videreføres og vurderes i det partssammensatte utvalget vi har krevd.
Et ytterligere argument for ikke å oppheve § 12, er departementets oppfølging av Stortingsmelding nr. 11 (2000-2001) om forholdet mellom embetsverket, departementets politiske ledelse og andre samfunnsaktører, - høringsbrev datert 2.juli 2004. Istedenfor retningslinjer om karantene og saksforbud, kan en utvidet lovhjemmel i § 12 også omfatte nevnte regler. En lovregulering vil dessuten omfatte samtlige arbeidstakeres arbeidsavtaler, og ikke bare nye arbeidsavtaler slik departementet foreslo.
Som en konsekvens av at vi går inn for å videreføre § 12, vil vi også videreføre/ vurdere nærmere Tjenestemannslovens § 12A. Departementets kommentar om rekkevidden av Tjenestetvistlovens § 1 tredje ledd, som gir hjemmel for å ta ledere ut av det statlige tariffområdet er kontroversielt. Jf. Ot.prp. nr. 38 (2001- 2002), side 17 og 18. Etter vår oppfatning kan ikke staten i tariffperioden ensidig ta ut arbeidstakere som er omfattet av Hovedtariffavtalen, men reise spørsmålet ved en hovedtariffrevisjon.
8. Fortrinnsrett, Ventelønn, Rådet for overtallige
Fortrinnsrett til ny ansettelse i egen virksomhet, og fortrinnsrett til ny ansettelse i annen statlig virksomhet er av Arbeidslivslovutvalget foreslått regulert i ny arbeidslivslov, - i henholdsvis § 15 – 7 annet ledd og § 14 - 2.
I overensstemmelse med det vi tidligere har uttalt, går vi inn for å videreføre gjeldende bestemmelser i Tjenestemannsloven. Bestemmelsene må sees i sammenheng med oppsigelsesvernet i §§ 9 og 10, - bestemmelser som Arbeidslivslovutvalget foreslår erstattet med § 15 – 7 i ny arbeidslivslov, som er en videreføring av nåværende § 60 i Arbeidsmiljøloven. Fortrinnsretten i tilknytning til det ”sterke” oppsigelsesvernet i Tjenestemannslovens § 10, er dessuten direkte knyttet opp mot bestemmelsene i lovens § 13 med forskrifter.
Selv om den eksterne fortrinnsretten etter gjeldende § 13 nr. 2 videreføres, vil en opphevelse av nåværende § 13 nr.6, (ventelønnsordningen), medføre at fortrinnsretten begrenses til å gjelde i ett år etter at vedkommende har fratrådt sin stilling, Jf. § 7 nr. 3. annet ledd i forskriftene, hvor det fremgår at en overtallig kan hevde ekstern fortrinnsrett så lenge vedkommende mottar ventelønn. Forslaget innebærer en betydelig forringelse av den eksterne fortrinnsretten etter gjeldende lov.
Fortrinnsretten svekkes ytterligere dersom Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten ikke videreføres. Rådet som skal fatte vedtak i medhold av Tjenestemannslovens § 13 nr.3, jf. forskriftenes § 7 nr. 5 annet ledd, har en viktig funksjon ved at det innenfor rammen av det saklige kan overprøve tilsettingsorganenes avgjørelse om ikke å tilsette en overtallig som hevder fortrinnsrett.
Den eksterne fortrinnsretten var eneste rettighet de statsansatte ble tilgodesett med av ALLU. Det ble anført at erfaringene med ordningen var gode sett både fra arbeidsgiver og arbeidstakersiden.
Forslaget i ny embets- og tjenestemannslov om eventuelt bortfall av Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere innebærer imidlertid at denne rettigheten kan bli uten realitet. Det blir ingen overprøvingsmulighet og det kan være at rettigheten heller ikke er prøvd av et tilsettingsråd. Med den tid det tar å få behandlet et søksmål i retten, vil fortrinnsretten være over før saken har kommet til behandling.
Forslaget om svekkelse av fortrinnsretten og eventuell avvikling av Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten står i sterk kontrast til det daværende Arbeids- og administrasjonsminister Viktor Norman uttalte da St.meld. nr. 17 (2002 – 2003) Om statlige tilsyn ble behandlet i Stortinget 6. juni 2003. AAD - ministeren presiserte at fortrinnsretten skulle gjøres reell ved omorganiseringer. Dessuten uttalte flertallet i Stortinget bol. a.: ”Flertallet ser at tidligere statlige omstillingsprosesser har medført uheldige konsekvenser for de ansatte. Blant annet viste omstillingsprosessene i Posten at mange av de overtallige i ettertid ble arbeidsledige eller uføretrygdet.”
På bakgrunn av forhandlinger mellom AAD og hovedsammenslutningene ble det i protokoll av 13. november 2003 etablert en partssammensatt arbeidsgruppe for å vurdere hvordan praktiseringen av gjeldende fortrinnsrettsordning kunne forbedres. I rapporten fra arbeidsgruppen, som forelå så sent som i juni 2004, gav hovedsammenslutningene YS Stat, UHO og LO Stat uttrykt for følgende: ”Konkrete innspill og forslag fra organisasjonene om å gjøre fortrinnsretten reell, blir ikke fulgt opp av AAD. YS Stat, UHO og LO Stat konstaterer at departementet i all hovedsak vil videreføre nå gjeldende praksis.”
Departementet går inn for å avvikle ventelønnsordningen. Som departementet selv påpeker, fungerer ordningen som ”et sikkerhetsnett ved omstillinger og omorganiseringer i statlig sektor”. (side 10 i høringsnotatet.) Intensjonen med å fjerne ventelønnsordningen er angivelig ” å redusere utstøting av eldre arbeidstakere fra arbeidslivet.” (side 10 i høringsnotatet.) I realiteten er lovendringene som foreslås, uttrykk for at staten fraskriver seg arbeidsgiveransvaret ved omstillinger og fristillinger, som staten selv har initiert. Det kan være av interesse å foreta en sammenligning mellom det fremlagte forslag til ny embets- og tjenestemannslov med lovrevisjonen i 1977 da daværende Forbruker- og administrasjonsdepartement også fremla en personalmelding, og hvor ventelønnsordningen ble viet bred oppmerksomhet. I personalmeldingen den gang understreket staten sitt arbeidsgiveransvar: ”Gjennomføres disse endringer i lovgivningen (regler om ventelønn m.m. vår tilføyelse) vil staten få et virkemiddel ved organisasjonsendringer som er hensiktsmessig og gir et klart uttrykk for statens arbeidsgiveransvar. Etatene vil også få en sterk oppfordring til å skaffe overtallige arbeid i eller utenfor staten.” jf. Stortingsmelding nr. 95 (1975- 76.) Uttalelsen ble referert i proposisjonen til ny tjenestemannslov. Departementet uttalte videre: ”Departementet vil for øvrig understreke det som er uttalt i sitatet foran fra St.meld. nr. 95
( 1975- 76), om at det må vises et lempelig skjønn ved vurderingen av den oppsagtes muligheter for å skaffe seg et tilfredsstillende erverv.” jf. Ot.prp.nr. 44 (1976 - 77), side 22.
Nåværende regjering bygger ned sikkerhetsnettet for embets- og tjenestemennene, fraskriver seg sitt helhetlige arbeidsgiveransvar, flytter utgifter fra ventelønn til arbeidsledighetstrygd og bidrar dermed til å styrke ”uførelinjen” og ikke ”arbeidslinjen” i norsk arbeidsliv. Vi minner om at ventelønnsperioder over 4 år er forbeholdt arbeidstakere som har fylt 55 år på fratredelsestidspunktet, jf forskrifter til Tjenestemannsloven, § 11 nr.2. Denne arbeidstakergruppen har neppe de beste forutsetningene for å kunne ta nytt arbeid på det åpne arbeidsmarked. Forslaget om å fjerne ventelønnsordningen vil derfor kunne bidra til mer og ikke mindre utstøting fra arbeidslivet og harmonerer svært dårlig med de forutsetninger som ligger til grunn for Hovedtariffavtalens Intensjonserklæring om omstilling under trygghet og Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv.
Det foreligger offisiell statistikk over virksomheter i statsforvaltningen og statlig eide virksomheter (aksjeselskaper) som aktivt har benyttet ventelønnsordningen. Se vedlegg 2. Det fremgår av oversikten at nærmere 90 % av de som mottar ventelønn, kommer fra virksomheter som er fristilt og ikke lenger tilhører det statlige tariffområdet. Som en konsekvens av at de er utskilt fra statsforvaltningen, faller de også utenfor Tjenestemannslovens virkeområde. Bruken av ventelønnsordningen i de utskilte virksomhetene er dessuten tidsbegrenset. Statistikken viser at det kun er ca. 450 arbeidstakere i det statlige tariffområdet som er på ventelønnsordningen i dag. I all hovedsak er disse kvinner med lav formalutdanning og som er ca. 55 år eller eldre. Denne arbeidstakergruppen har ikke de beste forutsetninger for å få nytt arbeid på det åpne arbeidsmarkedet.
Et annet spørsmål som departementet ikke har berørt, er konsekvensene for pensjonsopptjeningen dersom ventelønnsordningen bortfaller. Så lenge en tjenestemann mottar ventelønn, vil vedkommende opparbeide rettigheter i Statens Pensjonskasse. Dersom ordningen faller vekk, vil regelverket om oppsatte pensjonsrettigheter komme til anvendelse, og opptjeningen kan i verste fall endres fra x/30 år til x/40 år: En opphevelse av ventelønnsordningen forsterker et allerede eksisterende problem: At staten ved fristilling (og utmelding av Statens Pensjonskasse) ensidig endrer en inngått arbeidsavtale som kan påføre arbeidstageren et varig økonomisk tap.
Vi kan ikke se at dette tidligere er blitt utredet. Spørsmålet er bare perifert behandlet i NOU 1991:8,op.cit. side 160.
Vi forutsetter derfor at problemstillingen utredes i sin fulle bredde. Jf. de to plenumsdommene(Rt. 1996, side 1415 og Rt. 1996, side 1440) som gjaldt trygderettighetenes grunnlovsvern. Førstevoterende uttalte i den såkalte Thunheimsaken: ”For de offentlig ansatte er pensjonsordningen så nær knyttet til arbeidsforholdet at det må ses som en del av arbeidsavtalen. Lønn og pensjon henger nøye sammen.”( side 1448- 49)
Mottakere av ventelønn innenfor virksomheter i statsforvaltningen, utgjør ca. 10 % av det totale antall ventelønnsmottakere. Når etater under de enkelte fagdepartementer har tatt i bruk ventelønn som virkemiddel, er dette ene og alene et resultat av politiske vedtak. Oppsigelsene skyldes enten nedbemanning, nedlegging av virksomheten, flytting eller konkurranseutsetting.
Storting og Regjering er ansvarlig for omstillinger innenfor det statlige tariffområdet, og må følgelig også ta ansvar for de negative konsekvensene som omstillingene påfører arbeidstakerne.
Det er bred enighet om at ventelønn som hovedregel skal fungere som en midlertidig, individrettet ordning i påvente av at ventelønnsmottakeren skaffes nytt arbeid. Å fjerne ordningen løser ingen problemer, men vil snarere forsterke utsiktene til varig arbeidsløshet og uførhet for mange arbeidstakere. Etter vår oppfatning er det en rekke problemstillinger i tilknytning til fortrinnsrett, ventelønn og rådet for overtallighet som er utilstrekkelig utredet i høringsdokumentet.
Istedenfor å nedlegge Tilsettingsrådet for overtallige, burde rådet lovfestes og tas inn særskilt med egen lovhjemmel i Tjenestemannsloven, ikke som i dag gjennom forskrift med hjemmel i § 5 nr. 4. Flere sider ved Tilsettingsrådets fremtidige funksjon med sikte på styrking og effektivisering, bør også utredes nærmere.
_________________ AMA
Skriver på en bokserie under tema "Når barnevernet dreper med loven i hånden"...
Internettside der saksdokumentasjon som benyttes oppdateres regelmessig:
http://www.freewebs.com/amasbvt/
|
Board index » JUSS OG NÆRLIGGENDE » >> Lovløsheten i det såkalte barnevernet
hos NES BV nå, at jeg SPYR, det nytter ikke med hu sklia der, hun skjønner jo ingenting, gjør alt for eget forgodtbefinnende.